Заключение по результатам криминологической экспертизы проекта федерального закона № 986679-7

Заключение

Общероссийской общественной организации
«Российская криминологическая ассоциация»
по результатам криминологической экспертизы проекта федерального закона № 986679-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Российской криминологической ассоциацией проведена криминологическая экспертиза проекта федерального закона № 986679-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – проект Закона, законопроект).

Целью криминологической экспертизы является содействие органам государственной власти в принятии нормативных правовых актов, способствующих положительным изменениям преступности, препятствующих криминальному влиянию на общественные отношения и социальные преобразования. Проведение криминологической экспертизы не обусловлено экономической заинтересованностью специалистов-криминологов, её проводящих.

Заключение криминологической экспертизы подготовлено по результатам прошедшего 07–16 ноября 2020 года публичного обсуждения законопроекта с учетом поступивших предложений и рекомендаций от членов Московского и Владимирского региональных отделений Российской криминологической ассоциации.

Проект Закона внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации П.В. Крашенинниковым и председателем Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишасом 10 июля 2020 года (URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/986679-7).

Законопроектом предлагается внести изменения, направленные на регулирование порядка отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни, в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Предполагается, что дела об отобрании ребенка у родителей или усыновителей при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью, будут рассматриваться судом в закрытом судебном заседании в порядке особого производства с участием представителя органа опеки и попечительства и прокурора, а также с участием родителей (одного из них) или иных лиц, на попечении которых находится ребенок, а в необходимых случаях также других заинтересованных лиц и самого ребенка.

Предусмотрено, что заявление об отобрании ребенка подается органом опеки и попечительства или органом внутренних дел, получившими информацию об угрозе жизни ребенка или его здоровью, в районный суд по месту фактического пребывания ребенка и подлежит рассмотрению в течение 24 часов с момента поступления.

Решение суда является основанием для немедленного отобрания ребенка у родителей или усыновителей судебным приставом-исполнителем с участием органа опеки и попечительства, органа внутренних дел и прокурора.

После отобрания ребенка орган опеки и попечительства обязуется незамедлительно обеспечить временное устройство ребенка, а также в течение семи дней с момента отобрания ребенка обратиться в суд с иском об ограничении родительских прав или о лишении родителей родительских прав либо с иском об отмене усыновления.

По мнению авторов проекта закона, он направлен на совершенствование норм, регулирующих отношения, возникающие по поводу защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних детей. Действующий закон, допуская отобрание детей без судебного решения, создает риск серьезного нарушения прав и интересов как родителей, так и самих детей, допуская их разлучение и невосполнимую утрату их личного общения.

Научный анализ законопроекта позволяет обоснованно утверждать, что по существу он не обладает необходимым потенциалом для защиты прав несовершеннолетних, не создаёт лучшие условия для защиты их жизни и здоровья по сравнению с действующим законодательством, а также имеет существенные дефекты правовых норм, применение которых повлекло бы нарушение прав и свобод граждан (родителей и детей).

Участники экспертного обсуждения законопроекта выявили следующие криминологически значимые недостатки содержащихся в нем положений:

1. Наиболее эффективный способ борьбы с преступностью заключается в устранении причин и условий ей способствующих. Своевременное предупреждение преступлений позволяет не допускать массовой криминализации поведения членов общества. Поскольку определяющее значение при формировании полноценной личности, прежде всего, имеет семья, то создание благоприятных условий для ее укрепления, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, является одним из основных направлений предупреждения преступности.

Между тем, подготовленный законопроект содержит нормы, применение которых нанесет непоправимый вред институту семьи, поскольку приведет к искусственному противопоставлению интересов родителей и детей.

Документ порождает противоречие между двумя взаимосвязанными конституционными принципами: приоритетом интересов ребенка и приоритетом семейного воспитания. Причем, в пояснительной записке к законопроекту авторы, ссылаясь на первый принцип, умалчивают о втором, который также закреплен в пункте 4 статьи 67.1 Конституции Российской Федерации.

Данное противоречие объясняется тем, что авторы не учли роль института семьи, особенно в российском многонациональном патриархальном обществе, в становлении и воспитании полноценной личности. В российском обществе оба указанных принципа могут рассматриваться только в единстве. Не разделяются они и в самой Конституции Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 7 Основного закона в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. В соответствии с частью 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства.

Согласно пункту 78 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации семья представляет собой одну из традиционных российских духовно-нравственных ценностей. Уважение семейных традиций обеспечивает консолидацию гражданского общества в нашем государстве (пункт 11 Стратегии).

На основании законопроекта отобрание ребенка из семьи возможно по неограниченному кругу оснований, ключевым критерием для объединения которых является наличие непосредственной угрозы его жизни или здоровью.

Однако при отсутствии ясных законодательных правил в качестве такой угрозы может рассматриваться недостаточное, по мнению органа опеки и попечительства или органа внутренних дел, материальное благополучие семьи, вызванное сложившейся негативной социально-экономической ситуацией в регионе или в конкретном населенном пункте.

В связи с этим следует иметь ввиду, что помимо приведенных выше конституционных гарантий в пункте «в» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что обеспечение проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, находится в компетенции Правительства Российской Федерации.

Таким образом, отобрание ребенка из семьи по причинам, связанным с недостаточным, по мнению уполномоченных органов, материальным положением семьи будет противоречить основополагающим нормам Конституции Российской Федерации.

Предлагаемый авторами законопроект не учитывает фундаментальные нормы и принципы международного права.

Так, согласно статьи 12 Конвенции о правах ребенка государства – участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка. С этой целью ребенку, в частности, представляется возможность быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства, затрагивающего ребенка, либо непосредственно, либо через представителя или соответствующий орган в порядке, предусмотренном процессуальными нормами национального законодательства.

Между тем, в законопроекте отсутствуют нормы, предусматривающие учет при принятии судебного решения желания ребенка, об отобрании которого подано заявление.

2. Законопроект содержит множество коррупциогенных факторов, к которым согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

3. Единственным обязательным требованием к заявлению об отобрании ребенка предусмотрено изложение в нём «обстоятельств, обосновывающих просьбу заявителя и свидетельствующих о необходимости отобрания ребенка»1, приложение доказательств наличия угрозы жизни и здоровью ребёнка, которого планируется отобрать у родителей (фотоотчетов, свидетельских показаний, протоколов и пр.), не предусматривается.

Также в законопроекте не указывается виновное поведение родителей (одного из них) или других лиц, на попечении которых он находится как основание для отобрания ребёнка. То есть любая ситуация, создающая угрозу жизни и здоровью детей, не связанная с поведением родителя (законного представителя), не обусловленная его виновным поведением, может стать основанием для судебного отобрания ребёнка.

4. Предложение о судебном отобрании ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью в порядке особого производства не предусматривает спор о праве и его доказательство (например о праве родителей воспитывать своего ребёнка), а потому не обеспечивает процессуальные гарантии прав родителей и лишает их ряда важных процессуальных прав. В частности, такой порядок исключает принцип состязательности сторон, что не позволит родителям отстаивать свою позицию; доказать необъективность составленного органами опеки и попечительства заявления о существовании непосредственной угрозы жизни или здоровью ребенка; предъявлять доказательства своей невиновности. Судебное решение об отобрании ребёнка в порядке особого производства фактически делает судебное разбирательство фиктивным и нарушающим важнейшие конституционные права человека.

Законопроект предполагает абсолютную заведомость принятия решения по отобранию ребёнка лишь на основании заявления уполномоченного органа, поскольку не предусматривает в ходе судебного разбирательства возможности отклонения заявления об отобрании ребёнка вследствие ошибки, неверного толкования ситуации или спорности при оценке действительности существования угрозы для жизни или здоровья ребёнка. Решение суда и судьба семьи будет находиться в руках одного лица, составляющего заявление об отобрании ребёнка, что создаёт условия для злоупотребления полномочиями и совершения коррупционных преступлений. Это обстоятельство свидетельствует о том, что законопроект в случае принятия и последующего применения создаст условия для роста соответствующих преступлений.

Кроме того, рассмотрение дел данной категории в порядке особого производства противоречит действующим нормам гражданско-процессуального законодательства. Так, в пункте 3 статьи 263 ГПК РФ указано, что «в случае, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства».

В делах об отобрании ребёнка неизбежно возникает спор о праве на воспитание своих детей, закреплённом в Конституции Российской Федерации и семейном законодательстве. В России родителям гарантируется и обеспечивается право заботы о детях и право на их воспитание2, право являться законными представителями своих детей, выступать в защиту их прав и интересов без специальных полномочий3. Каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание4. На этом основании дела о судебном отобрании ребенка у родителей (одного из них) могут рассматриваться исключительно в порядке искового производства, обеспечивающего принцип состязательности сторон.

Отсутствие в законопроекте требований прилагать к заявлению об отобрании ребенка доказательства о наличии угрозы жизни и здоровью ребёнка, механизма установления этой угрозы и порядка проверки достоверности полученной информации, чёткого указания виновности родителей как единственного основания для отобрания ребёнка создают широкие возможности для произвольного толкования и принятия необоснованных решений. Возможности для произвола и злоупотреблений создаёт и вводимая норма о внесудебном отобрании детей в экстренных случаях, когда «смерть ребёнка может наступить в течение нескольких часов» при отсутствии утверждённых методик установления данного обстоятельства.

Явным нарушением общепризнанных норм и принципов права можно назвать отсутствие в законопроекте возможности отмены решения суда об отобрании ребёнка и возвращения его родителям при установлении неправомерности принятия решения об отобрании ребёнка или при изменении обстоятельств и исчезновении имевшихся угроз для жизни и здоровья.

Допустимость законопроектом подобных произвольных процессуальных действий и отсутствие необходимых гарантий защиты прав родителей и детей может привести к нарушению их законных прав, созданию условий для неправомерного разлучения детей с их родителями (или законными представителями) и масштабному злоупотреблению должностными полномочиями.

Подобные непродуманные меры противоречат не только отечественному законодательству, но и международному праву. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2017 № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребёнка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав»5 только виновное поведение родителей (одного из них) создаёт препятствия к оставлению ребёнка с родителями (последний абзац пункта 8), поскольку «каждый ребёнок имеет право жить и воспитываться в семье… право не быть разлучённым со своими родителями вопреки их желанию» (первый абзац вводной части).

Согласно позиции Европейского суда по правам человека размытость и неопределённость правового регулирования свидетельствует о грубом дефекте законодательства, влекущем недопустимое нарушение права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное и гарантированного параграфом 1 статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, пунктом 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966, статьёй 10 Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948. Такая позиция подтверждена Европейским судом по правам человека во многих его решениях (Постановление от 26.03.1982 по делу «Адольф против Австрии», Постановление от 06.04.2004 по делу «Хелен Стил и Дэвид Моррис против Соединенного Королевства» и мн. др.). Согласно преамбуле Международной Конвенции о правах ребёнка от 20.11.1989, именно «семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех её членов, и особенно детей, должны быть предоставлены необходимые защита и содействие».

5. В соответствии c предлагаемой проектом закона редакцией части 2 статьи 77 СК РФ в исключительных случаях, при наличии оснований полагать, что смерть ребенка может наступить в течение нескольких часов, орган опеки и попечительства с участием прокурора и органа внутренних дел может произвести отобрание ребенка, составив об этом соответствующий акт. Однако на практике могут возникнуть иные ситуации, требующие незамедлительного отобрания ребенка. Например, возникновение реальной угрозы наступления негативных последствий в виде причинения тяжкого вреда здоровью ребенка, посягательства на половую неприкосновенность личности.

Кроме того, проектом закона не определены критерии, позволяющие установить возможность наступления смерти ребенка в течение нескольких часов (о каком количестве часов идет речь, в проекте не уточняется). Представляется, что органы опеки и попечительства для выяснения данных обстоятельств не обладают соответствующей компетенцией, для этого необходимо привлечение специалистов, имеющих медицинское образование.

6. Некоторые нормы проекта закона не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что ослабляет гарантии государственной защиты прав несовершеннолетних. Так, проектом закона предусмотрена возможность, а не обязанность органов опеки и попечительства произвести отобрание ребенка в административном порядке при наличии оснований полагать, что смерть ребенка может наступить в течение нескольких часов. Кроме того, в отличие от действующей редакции статьи 77 СК РФ в проекте ее новой редакции не указан срок, в течение которого производится такое отобрание (в настоящее время – незамедлительно).

7. Статьей 1 проекта закона предлагается дополнить Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации статьей 3192. Часть вторая этой статьи предусматривает, что заявление об отобрании ребенка рассматривается судом в течение 24 часов с момента поступления такого заявления. Полагаем, что в целях обеспечения надлежащей защиты прав несовершеннолетних течение такого срока должно начинаться с момента отобрания ребенка, а не с момента поступления обращения.

8. Предусмотренная проектом закона безальтернативная обязанность органов опеки и попечительства (предлагаемая проектом закона редакция части 3 статьи 77 СК РФ) в течение семи дней с момента отобрания ребенка обратиться в суд с иском об ограничении родительских прав или о лишении родительских прав либо с иском об отмене усыновления не соответствует принципам организации деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, предусмотренным пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которые предполагают поддержку семьи и взаимодействие с ней. Полагаем, что обращение в суд с указанными исками возможно в случае, когда меры по оказанию помощи семье (материальной, психологической, юридической и др.) не дали результатов, либо являются запоздалыми и неэффективными.

Кроме того, следует иметь в виду, что подобная безальтернативная обязанность органов опеки и попечительства приведет к нарушению принципа справедливости права. В соответствии с п. 2 ст. 61 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации «обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица…». Таким образом, учитывая преюдициальный характер судебного решения об отобрании ребёнка, суд будет обязан принять решение об ограничении, либо о лишении родителей родительских прав, либо об отмене усыновления, не проверяя доказательства целесообразности такого решения, не исследуя дополнительных обстоятельств и фактов по делу.

Как видим, если сегодня принятию решения об ограничении или лишении родительских прав предшествует тщательный сбор и проверка материалов, что является гарантией защиты прав и интересов родителей и детей, то законопроект данного порядка не обеспечивает, снижая уровень правовой защищенности личности и повышая риски принятия необоснованного решения.

9. Согласно предлагаемой проектом закона редакции части 2 статьи 77 СК РФ прокурор совместно с органами внутренних дел принимает участие в производимом по решению органов опеки и попечительства отобрании ребенка. Указанное положение противоречит Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратуры подобными полномочиями не наделены.

Кроме того, возложение на прокурора обязанностей, характерных для органов исполнительной власти, противоречит принципам организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, согласно которым органы прокуратуры осуществляют надзорные полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

10. В законопроекте не раскрыт вопрос по «передержке» детей от момента изъятия до вынесения судебного решения (или как указано в законопроекте «временного устройства ребенка») – не понятно кто и каким образом будет его осуществлять, не определен порядок финансирования, организация контроля содержания ребенка в новых условиях и др.

11. Вызывает вопросы искусственное ограничение сроков рассмотрения заявления по делам об изъятии ребенка 24 часами. Если безопасность ребенка уже обеспечена государственными органами путем временного его помещения в безопасные условия до судебного решения – то не понятно, какие обстоятельства тогда толкают заявителя на ускоренное рассмотрение. Тем более что предмет разбирательства имеет особую важность – право ребенка на жизнь в семье и воспитание (семья выступает не только важной средой социализации, но и предупреждает совершение правонарушений, а социальное сиротство создает дополнительные риски дальнейшего противоправного поведения). К тому же такие сжатые сроки затрудняют сбор родителями необходимых доказательств (особенно, если учитывать их психологическое состояние).

12. Пояснительная записка содержит указание, что принятие законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат, что представляется весьма спорным, учитывая возложение новых обязанностей на органы власти (не обеспеченных ресурсами), расходы на временное содержание ребенка, оплату труда участников процесса, а также проведение иных необходимых мероприятий.

На основании приведенных замечаний можно сделать вывод о том, что законопроект содержит множество положений способных привести к существенной криминализации общественных отношений в Российской Федерации.

Принимая во внимание беспрецедентную значимость семейных ценностей для многонационального народа Российской Федерации, реализация норм законопроекта может спровоцировать нарушение политической и социальной стабильности в обществе.

 

Криминологическая экспертиза подготовлена криминологами Владимирского и Московского отделений Общероссийской общественной организации «Российская криминологическая ассоциация»

16.11.2020


1 В подпункте 3 пункта 2 предлагаемой редакции новой статьи 319.1 ГПК РФ.

2 Статья 38 Конституции Российской Федерации, статья 63 Семейного кодекса Российской Федерации

3 Пункт 1 статьи 64 Семейного кодекса Российской Федерации

4 Пункт 2 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации

5 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2017 № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребёнка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав» // URL: https://rg.ru/2017/11/20/postanovlenie-dok.html (дата обращения: 14.11.2020).