Криминологическое заключение на Земельный кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой Российской Федерации 20 сентября 2001 года)

Криминологическая экспертиза проведена в соответствии с решением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 27 июня 2001 года (протокол № 190) и поручением Председателя Комитета по безопасности Государственной Думы от 3 июля 2001 г. (письмо № 3-15-1610).

Задачей криминологической экспертизы являлась оценка специалистами-криминологами текста нового Земельного кодекса Российской Федерации с позиции возможного воздействия его норм на преступность и определяющие ее обстоятельства, а также на состояние борьбы с преступностью, включая ее значимые для обеспечения государственной безопасности аспекты. После принятия Государственной Думой данного Кодекса 20 сентября 2001 года были внесены в Заключение коррективы с учетом изменений в окончательной редакции Кодекса по сравнению с предшествующими вариантами.
Эксперты исходили из того, что во-первых, принятие Земельного кодекса как кодифицированного акта криминологически весьма значимо, поскольку это может способствовать снижению числа тех связанных с землями преступлений, субъекты которых используют пробелы и противоречия в земельном законодательстве, а также земельного законодательства и иного; во-вторых, должны быть приняты законодательные меры по ликвидации неопределенности правового статуса землепользователей и других субъектов; предупреждению дальнейшего развития и углубления теневого рынка земли, а также причинения ей вреда. Начало 90-х годов характеризовалось активностью организованной преступности по самовольному захвату земли и строительству экономически выгодных объектов на ней: АЗС, автостоянок, развлекательных комплексов. Вторая половина 90-х годов отличалась теневым пользованием земли, теневыми сделками с землей, уклонением от регистрации прав и ухода от платежей за землю, извлечением максимальных выгод за пользование землёй и нанесением ей колоссального вреда. Не в полной мере обеспечиваются экологическая и в целом национальная безопасность при выделении и использовании участков земли.
Однако, отмечая необходимость принятия соответствующего новым социальноэкономическим реалиям Земельного кодекса, а также определенные положительные стороны того его варианта, который принят Государственной Думой 20 сентября 2001 года, эксперты все-таки вынуждены признать, что в целом Кодекс не столько внесет позитивный вклад в дело снижения преступности в сфере земельных и связанных с ними иных отношений, сколько способен обострить социальную ситуацию в стране своими неопределенными формулировками и рядом общих спорных положений, создать условия для масштабной преступной деятельности, в том числе угрожающей безопасности России, породить новые социальные конфликты и связанные с ними преступления. Данный вывод базируется на ряде положений.

1. Принятый Земельный кодекс не решает проблему кодификации земельного законодательства, поскольку наряду с ним продолжают действовать многочисленные законы, регулирующие земельные отношения: «О Государственном земельном кадастре», «О разграничении государственной собственности на землю», «О землеустройстве», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране окружающей природной среды», Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие.
При этом в Кодексе содержатся более 100 отсылок к «федеральным законам», «законодательству», «законам». И даже к тому закону, который еще не действует (ч.5 ст. 79 Кодекса отсылает к федеральному закону об обороте сельскохозяйственных земель). Возникает вопрос, как будут применяться нормы Кодекса, как во всем этом многообразии законов сможет ориентироваться государственный или муниципальный служащий, решающий конкретные земельные вопросы?

2. Сфера правового регулирования, судя по тексту нового Земельного кодекса РФ, в нем существенно расширяется по сравнению с действующим Кодексом. Возникает впечатление, что разработчики нового Земельного кодекса были озабочены не столько проблемами рационального использования и охраны земель, сколько связанными с ними гражданско-правовыми вопросами. При этом в ряде случаев положения нового Земельного кодекса не соответствуют нормам ГК РФ. Создается ситуация противоречия норм разных законов, а это — одно из условий совершения преступлений, особенно коррупционного характера .
В статье 1 действующего Земельного кодекса четко формулируются задачи правового регулирования: обеспечение рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охрана прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций. И конкретные правовые нормы подчинены решению именно данных задач.
В статье 3 «Отношения, регулируемые земельным законодательством» принятого Земельного кодекса сначала (часть первая) также говорится, что «Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель(здесь и далее курсивом выделяется текст законодательных норм авторами заключения) в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)», но затем Земельный кодекс вторгается в сферу регулирования исключительно ГК РФ. Так, в п. 3 Земельного кодекса прямо провозглашается приоритет земельного и иных специальных федеральных законов перед гражданским в регулировании имущественных отношений, связанных с земельными участками: «Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами». Данное положение противоречит части первой статьи 2 ГК РФ, в соответствии с которой «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав…» и статьи 3: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее — законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». В Земельном кодексе некорректно используется термин «гражданское законодательство», поскольку, когда земельное законодательство касается права собственности и других вещных прав на землю, в соответствии со ст. 3 ГК РФ оно рассматривается как гражданское законодательство. И к тому же абсолютно игнорируется требование соответствия Земельного кодекса РФ нормам гражданского права, содержащимся в других законах. Глава «Право собственности и другие вещные права на землю» — это глава 17 ГК РФ.
Некоторые нормы нового Земельного кодекса «наплывают» на законодательные нормы об использовании и охране недр, других природных ресурсов и нормы иных специальных федеральных законов, но законодатель в части второй ст. 3, допуская это, устанавливает приоритет норм «земельного законодательства»: «К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством».

3. Криминологически опасно то, что в новом Земельном кодексе используются многозначно толкуемые понятия. Причем нет раздела, который содержал бы их разъяснение. Многие нормы Кодекса дают основание полагать, что к «земельным отношениям» отнесены практически все отношения, связанные с таким природным объектом, как планета Земля. В статье 9 Конституции Российской Федерации говорится о земле только как о природном ресурсе, используемом в качестве естественного средства производства и естественного пространственного базиса. При этом разделяются земля, недра и другие природные ресурсы (статья 72 Конституции РФ). Соответственно в действующем Земельном кодексе Российской Федерации 1991 г. употребляются, как правило, понятия «земли» и «земельные участки». В соответствии же со статьей 6 нового Земельного кодекса Российской Федерации «объектами земельных отношений являются: «1) земля как природный объект и природный ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков». Разграничиваются понятия «земля», «земельный участок», «части земельных участков». И они рассматриваются как три разных объекта земельных отношений.
Уже здесь видны или некорректные, или далеко идущие формулировки: если земля-«природный объект» -, а это так и он определяется в энциклопедических словарях следующим образом: Земля — планета, … земной шар, — то может ли Земля как природный объект одновременно рассматриваться и как недвижимое имущество, и как объект прав собственности? И в чем смысл дополнения определения «земли» как объекта земельных отношений словами «природный объект» наряду с природным ресурсом? В статье 1 Кодекса отмечается смешение представлений о земле как планете («учет значения земли как основы жизни и деятельности человека») и земли как «важнейшей составной части природы», подлежащей охране: «Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах: 1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, на территории Российской Федерации и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю». Получается, что земля как природный объект — охраняется, как природный ресурс — используется, а в каком качестве она выступает, когда объявляется недвижимым имуществом и объектом права собственности?
Такие рассуждения могли бы показаться абсурдными, «смакующими» юридико-технические просчеты. Однако в свете идей и процессов глобализации, включая криминальные ее аспекты, такой подход вполне мог бы оцениваться в стратегическом плане как основа для «приватизации» земного шара узким кругом «олигархов». Ведь существовали и существуют же за рубежом проекты обращения в собственность частей Луны и Марса. Во всяком случае, он может служить основой заложенной в Кодексе идеи «глобализации» действия земельного законодательства. А в тактическом плане такой подход может служить основой введения в оборот земель, под поверхностью которых находятся недра федерального и региональные значения. Собственность на участок земли одновременно будет распространяться и на полезные ископаемые.
В п.4 статьи 13 Земельного кодекса говорится следующее: «При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель». Но к кому это относится, чья это обязанность и чье право одновременно? Пункт 1 статьи 13 начинается с обязанностей собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Крайне неопределенная формулировка п. 4 статьи 13 может служить основанием для признания допустимости проводить указанными субъектами на участке земли добычу полезных ископаемых- лишь бы плодородный слой почвы снимался. Такое толкование согласуется с пунктом 1 статьи 40 Земельного кодекса: «Собственник земельного участка имеет право: использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Из оборота не изымаются участки земли, под поверхностью которых находятся недра федерального и регионального значения. В пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса нет указания на эти земли. Зато там записано, что «из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: … 6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ». То есть изымаются из оборота земли, где хранятся ядерные материалы и радиоактивные вещества, но не изымаются участки земли, где происходит добыча соответствующего сырья. А если эти земли не изымаются из оборота, то они могут предоставляться в частную собственность, быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Нет указанных земель и среди ограниченных в обороте. Во всяком случае, прямо это не записано в Земельном кодекса.
Многое проистекает из формулировок общих понятий. Так, если говорить о «земельном участке», то в статье 6 Федерального закона «О недрах» он определяется как «часть поверхности земли ( в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке». Если часть поверхности «земли», значит все-таки земля понимается как планета. Тогда почему слово «земля» здесь пишется с маленькой буквы?
Но возникает еще один вопрос: какая именно часть поверхности Земли? В упомянутом законе о недрах дается конкретное определение разных частей Земли как земного шара: «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков…». Можно было бы полагать, что в новом Земельном кодексе речь идет о земной поверхности в том значении, как она трактуется в законодательстве о недрах. Однако текст Кодекса дает основание и для иной трактовки: такая земная поверхность включает почвенный слой и что-то еще (что?). Отсутствует прямое указание на то, что упомянутая поверхность расположена над недрами и их не включает. Конвенция ООН «По борьбе с опустыниванием» в п. «д» ч.1 Основных положений определяет узко землю как биопродуктивную систему, включающую в себя почву, воду, растительность, прочую биомассу, а также экологические и гидрологические процессы, происходящие в этой системе.
Данная трактовка закономерна и с иных позиций: в статье 6 Земельного кодекса говорится об участке земли как части «поверхности земли…, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке». В Законе употребляются термины «границы поверхности земли», «размеры». Применительно к участкам земли, землям принято говорить о площади земель, территории. Однако термин «границы поверхности земли» может включать не только площадь, но и глубину участка, воздушное пространство над ним, то есть участок может рассматриваться как объемный объект. В статье 1 Закона «О государственной границе Российской Федерации» дается следующее «объемное» определение такой границы: «Государственная граница Российской Федерации (далее — Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации».
Термин «площадь» применительно к земельному участку в Земельном кодексе употребляется лишь дважды: в одном случае, когда речь идет о части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования (пункт 2 статьи 35), в другом — в пункте 7 статьи 36, где говорится следующее: «Границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства». То есть здесь площадь упоминается как один из параметров, подлежащих учету при определении границ и размеров участка.
Отсюда вопрос: вправе ли собственник разрабатывать недра на своем участке или считать себя собственником подземных коммуникаций (и пролегающих на какой глубине?), или требовать не пролетать над участком и на какой высоте? Атмосфера трактуется как та «область вокруг Земли, в которой газовая среда вращается вместе с Землёй как единое целое …(БСЭ)». Конвенция ООН «О запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду» в ст. 2 в состав и структуру земли как природного объекта включает ее биоту, литосферу, гидросферу и атмосферу. Тогда «земельные отношения» — это в целом отношения, касающиеся планеты «Земля» с ее атмосферой, недрами и т.п. Статья 261 ГК РФ устанавливает, что «собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Однако Земельный кодекс устанавливает приоритет норм земельного права над содержащимися в других федеральных законах и при широком понимании «земли» содержит нормы о недрах, полезных ископаемых.
Итак, объемное толкование границ земельного участка и земли как природного объекта идет в ход для признания за частным соственником права использования его земельного участка в целях добычи полезных ископаемых.
В конфликтах и судебных спорах любая аргументация идет в ход, но предотвращение наиболее общественно опасных явлений требует предупреждения худшего развития событий.

4. Закрепляемый в Земельном кодексе РФ подход к ограничению оборота земли криминологически уязвим с точки зрения создания дополнительных криминальных угроз, связанных с возможностью преступного использования пограничного пространства, земель целого ряда федеральных государственных органов и иных .
Во-первых, не выведены из оборота все земли приграничной территории и в целом пограничного пространства, значимые для предупреждения и пресечения военной агрессии, незаконной миграции, незаконного оборота оружия и наркотиков, иной преступной деятельности. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О Государственной границе Российской Федерации» приграничная территория — это пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер, иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска». П. 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ предусматривает, что из оборота изъяты земельные участки гораздо более узкого спектра: занятые находящимися в федеральной собственности следующие объектами: «2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы…; 10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации».
В пункте 3 статьи 93 «Земли обороны и безопасности» говорится, во-первых, о том, что «в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов. Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и ох-раны Государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности определяется законодательством Российской Федерации.» Проблем не существует применительно к тем полосам и участкам, где уже находятся соответствующие сооружения. Но где гарантии того, что до над-лежащего обустройства государственных границ со странами СНГ (или некоторыми из них) земли приграничной зоны уже не окажутся в частных руках? Заслуживает внимания и п.5 статьи 93 Земельного кодекса: «Исполнительные органы государственной власти (статья 29 настоящего Кодекса) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.». Какого «иного использования»? Каким «гражданам»: Российской Федерации или других государств также? Ограничение оборота земель устанавливается законодателем, а установление порядка передачи таких земель в частную собственность делегируется исполнительной власти.
Пограничное пространство охватывает не только Государственную границу РФ, пункты пропуска через Государственную границы и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф, но и исключительную экономическую зону Российской Федерации (Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 5 октября 1996 г.). Земельный кодекс РФ не вводит дополнительные ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства относительно аренды земель в пограничном пространстве. Положения статьи 22 Земельного кодекса практически допускают аренду иностранцами земель в пограничном пространстве за исключением суженного круга тех выведенных из обо-рота земель, которые указаны в п.4 статьи 27 . Ст. 22 Земельного кодекса РФ: «1. Иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодек-сом…11. Изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами». Положение не спасает ссылка в п.4 ст. 27 Кодекса на ограниченный оборот земель, «предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд» и не вы-веденных из оборота, а также на не выведенных из оборота земель «в границах закрытых административно-территориальных образований».
Что толку будет в пограничном режиме пограничного пространства, если там участки земли окажутся почти исключительно в собственности или аренде иностранных граждан и лиц без гражданства?
Во-вторых, перечень подлежащих выведению из оборота земель, с одной стороны предельно конкретизирован, с другой — опасно сужен. Например, в соответствии со статьей 27 Кодекса исключаются из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: «2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; 3) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; 4) объектами организаций федеральной службы безопасности; 5) объектами организаций федеральных органов государственной охраны; 6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ…;». Возникает вопрос, почему выделены здания военных судов, но не указан Верховный Суд РФ? Как быть с землями, занятыми зданиями Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного суда, Конституционного суда, Генеральной прокуратуры и целым рядом других государственных органов?
В-четвертых, вообще в Земельном кодексе РФ весьма неопределенно выглядит институт ограничения оборотоспособности земельных участков. В соответствии с п. 2 статьи 27 «земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами», «содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами».Ссылок на соответствующие законы не делается. А в п.4 статьи 28 Кодекса говорится, что «не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц».

5. Не приняты меры к предупреждению и пресечению монополизации земель-сосредоточения огромных земельных массивов в одних руках. Если законодатель допускает (что крайне опасно) приватизацию одним лицом неограниченного числа участков земли (да еще с крайне неопределенно прописанными максимальными размерами), он должен был бы ввести категории, отражающие качественно иные характеристики масштабов земельной собственности. Например, ранее использовался термин «земельные угодья».
Необходимо ограничить возможность монополизации земель, особенно сосредоточения в одних руках (граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, иностранных граждан, юридических лиц) большого объема земельных площадей, что в определенных условиях может причинить вред государству в целом.

6. Есть основания полагать, что предусмотренный Земельным кодексом порядок охраны определенной категории земель не будет достаточно эффективным.
Во-первых, глава XVII Земельного кодекса РФ определяет земли особо охраняемых территорий, к которым в частности относятся земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иные особо ценные земли. Но в Кодексе четко не прописан механизм так называемой «особой охраны» названных категорий земель, не определены органы, которые обязаны указанную охрану осуществлять, практически отсутствует конкретная ответственность должностных лиц при нарушении порядка перевода указанных категорий земель в другие категории.
Ст. 8 Кодекса регулирует порядок перевода земель из одной категории в другую, в частности перевод земель, находящихся в муниципальной собственности, кроме земель сельскохозяйственного назначения производится органами местного самоуправления. В данной ситуации о какой «особой охране» перечисленных выше категорий земель можно говорить? То есть, на местах в рамках данного института перевода земель из одной категории в другую могут процветать коррупция, земли безосновательно переводиться в другие категории и предоставляться в частную собственность. Таким образом в частной собственности могут оказаться земли, на которых расположены заповедники, в т.ч. биосферные, заказники, памятники природы, парки, ботанические сады, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а так же земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, земли природоохранного назначения. Представляется целесообразным закрепить в Кодексе право перевода указанных категорий земель, находящихся в муниципальной собственности, субъектом Российской Федерации для осуществления реальной охраны этих категорий земель.
П. 10 статьи 3 вышеуказанного закона предлагается право распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, вплоть до разграничения государственной собственности на землю, осуществлять органам местного самоуправления. То есть органы местного самоуправления фактически наделяются государственными полномочиями по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности. Это следует из ст. 214 ГК РФ устанавливающей, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, а также принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. Кроме того, данное положение о правах местного самоуправления не соответствует положению ч.2 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, в принятом Земельном кодексе могут быть заложены условия для деградации земель, поскольку не предложена четкая система возмещения причиненного ущерба всем землям, являющимся предметом регулирования Кодекса. В ст. 58 речь идет только о возмещении потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного фонда. Кроме того, п. 4 указанной статьи определяет, что «при расчете потерь сельскохозяйственного производства, используются нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий, а также в зависимости от качества сельскохозяйственных угодий иные установленные Правительством Российской Федерации методики». Не определены подходы к расчету потерь и это может породить не только экономические, экологические или социальные проблемы землепользования, но и криминальные.

7. Земельный кодекс, как и каждый закон, должен быть социально обусловлен, рассчитан на действие не только в юридически конструируемой виртуальной ситуации, но и в фактически существующей социально-правовой обстановке, однако он далеко не в полной мере отвечает данному требованию. Возможно, такой вывод диктуют неопределенные формулировки ряда норм.
Ситуация в сфере земельных отношений выглядит таким образом, что до сих пор в России отсутствует единый государственный земельный кадастр; в реалиях не разграничена собственность на землю на федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальную, частную и иную. Фактически не выделены конкретные земельные участки с указанием: категорийности, реального качественного состояния земель; собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов. Федеральная служба земельного кадастра России лишь в феврале 2001 года определила необходимость проведения работ по государственной кадастровой оценке земель субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой и техническими указаниями на проведение этих работ по каждой из категорий земель. Была ли проведена оценка земель в таком содержании? Территориальным органам Росземкадастра рекомендовалось заключать с подрядчиками договоры на проведение государственной оценки земель. Какими критериями отбора подрядчиков руководствовались территориальные органы? Не были ли подрядчики потенциальными собственниками оцениваемых земель?
Пунктом 5 статьи 1 Земельного кодекса установлен принцип единства «судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами». Данное положение можно было бы считать идеальным, если бы Россия представляла собой земли, занятые никому не принадлежащими строения и другой недвижимостью. Однако это не так: наряду со зданиями, собственники которых не являются собственниками земельного участка, есть многочисленные собственники приватизированных квартир. Многие из них после введения в действие Земельного кодекса могут лишиться своих квартир и их будут выселять в квартиры, расположенные в менее престижных районах и на менее дорогих землях. Это — в том случае, если не созданы кондоминиумы и товарищества. То есть или собственников квартир своеобразно загоняют в новые «колхозы», или ограничивают их конституционные права собственников.
Пользование многочисленными собственниками приватизированных квартир участками земли, на которых находятся жилые дома, не оформлено надлежащим образом. Эти участки до сих пор в большинстве случаев юридически не закреплены за собственниками приватизированных квартир как за постоянными пользователями земли. Соответственно такие лица не имеют юридического статуса постоянного пользователя участка земли, хотя фактически являются таковыми. С введением в действие нового Земельного кодекса судьба приватизированных квартир будет зависеть от судьбы участка земли, но для собственников квартир (именно квартир) не предусмотрено право первоочередного приобретения соответствующего участка земли под домом. А право постоянного пользования таким участком остается, судя по тексту Кодекса, только за тем, кто его оформил юридически до вступления в силу Земельного кодекса. При этом существует различия в подходах ГК РФ и Земельного кодекса РФ. В соответствии с п. 2 статьи 268 ГК РФ «право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 271 настоящего Кодекса». Пункт 1 статьи 271 устанавливает: «1. Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка (статьи 268 — 270), на котором расположено это недвижимое имущество».
Из нового же Земельного кодекса вытекает иное. Пунктами 2 и 3 статьи 20 «Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками предусматривается: «2. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. 3. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется». Что означает слово «возникшее»: как юридически закрепленное, так и не закрепленное, или только первое?
Будут ли иметь право собственники ранее приватизированных квартир юридически оформить свое право постоянных (бессрочных) пользователей участка земли после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации? Или смогут ли фактические пользователи участков земли — собственники приватизированных квартир выкупить их, приобрести в собственность в соответствии с пунктом 5 статьи 20 нового Земельного кодекса: «Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается»?
Формулировки Земельного кодекса таковы, что определенного ответа получить на эти вопросы нельзя. Если собственники приватизированных квартир, не объединившиеся в товарищества, не будут иметь права приобрести соответствующий участок земли в собственность, то как именно будут складываться их юридические отношения с собственниками муниципальных земель или новыми частными собственниками таких земель?
Нельзя считать, что вопрос становится более ясным при ознакомлении со статьей 36 Земельного кодекса «Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения». Во-первых, в отличие от ГК РФ в данной статье о приобретении земельных участков говорится только применительно к собственникам в целом зданий, сооружений, но не «иной недвижимости», к которой относятся и квартиры. В п. 3 статьи 36 говорится: «В случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.». Право собственности носит бессрочный характер, аренда всегда носит срочный характер. Таким образом, с учетом всего изложенного право собственности на жилую квартиру может оказаться виртуальным.
Следует отметить, что лишение права на первоочередную приватизацию земли всех без исключения собственников квартир противоречит и принципу, одобренному Правительством, в соответствии с которым «граждане и юридические лица — собственники объектов недвижимости (выделено нами) на земельном участке имеют преимущество перед другими лицами на его приватизацию в порядке и на условиях, установленных федеральным законом» (Протокол совещания у Председателя правительства Российской Федерации М.М. Касьянова от 9 февраля 2001 г. № МК-П5-6пр). Необоснованные различия земельных прав граждан-собственников квартир, товариществ и кондоминиумов противоречат конституционному положению о том, что вправе иметь в частной собственности землю и граждане, и их объединения» (п.1 ст. 36 Конституции РФ).
Разумеется, могут быть и другие правовые толкования указанной совокупности правовых норм Земельного кодекса и ГК РФ, но факт заключается в том, что в своей системе они носят чрезвычайно многозначно трактуемый характер и создают условия для коррупции, принуждения к совершению сделки, массовых недовольств, способных проявляться в их крайних, экстремистских формах.

8. Нечеткие формулировки ряда других норм Земельного кодекса РФ способны ориентировать на антиконституционные решения и действия, создавать криминогенные и криминальные ситуации.
Во-первых, предусматривается изъятие земель для муниципальных нужд. В п. 3 статьи 56 Кодекса говорится, что «ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда.» Но актами органов местного самоуправления в отношений каких именно земель? В п. 1 статьи 11 » Полномочия местного самоуправления в области земельных отношений» говорится в целом о земельных отношениях и таких полномочиях, как «изъятие (выкуп) земель для муниципальных нужд».
Возникает ряд вопросов. Во-первых, статья 35 Конституции РФ предусматривает принудительное отчуждение имущества только для государственных нужд. В соответствии с п. 2 статьи 36 Конституции РФ «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». П. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос-нов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». ГК РФ решает соответствующие вопросы на базе Конституции РФ. В статье 1 ГК РФ говорится: » Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора…Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.»
Во-вторых, в п. 3 статьи 56 Кодекса не конкретизируется принадлежность и категорийность земель. О каких именно землях речь идет в статье 11? П. 2 статьи 11, говорящий, что «местное само-управление осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности», не проясняет данный вопрос, так как не вполне ясно, у кого же тогда происходит изъятие земель для муниципальных нужд? У самих себя, только у лиц, владеющих и пользующихся муниципальными землями или широкого круга собственников, в том числе частных? Вопрос еще больше усложняется, поскольку статья 8 Закона «Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую» предусматривает принятие соответствующих решений относительно земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, -органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в отношении земель, находящихся в частной собственности, если это земли сельскохозяйственного назначения — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если иного целевого назначения — органом местного самоуправления.
Изложенное создает состояние неопределенности с категориями земель и соответственно — условия для противоправных операций с ними. При этом не соответствует строго п.п. «в» статьи 72 Конституции РФ, где говорится, что находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей без конкретизации, какой именно землей. Можно понять, что всей землей и соответственно полагать, что установление категорийности земель — вопрос исключительно совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Казалось бы, из этого исходит статья 19, где говорится в части первой, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, «признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации, но тут же в п. 3 предусматривается, что «в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.» Кем именно и по каким основаниям, в каком порядке?
Необходимо законодательно определить основные критерии и методы отнесения, перевода земельных участков из одной категории в другую.
Предупреждению преступлений и правонарушению способствовал бы следующий строгий порядок действий: сначала в системе государственного кадастрового учета совместно Российской Федерации и ее субъектам определить категории всех земель, а затем уже с ними производить операции при отчетливом понимании, к какой категории относятся конкретные участки земли и кто, какие операции может осуществлять. Причем более четко предусмотреть исключительное право Российской Федерации и ее субъектов вносить необходимые коррективы в категорийность земель.

9. С одной стороны, Земельный кодекс РФ возложил на собственника — муниципальную власть функции охраны земель, с другой не наделил её органы функцией, равнозначной государственному контролю за охраной земель. Органы местного самоуправления не могут выполнить процессуальный порядок о принудительном лишении виновного лица права на земельный участок, в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и статьёй 54 Кодекса, а могут принимать решение только по материалам, поступившим от органа контроля субъекта федерации. Органы муниципальной власти, как показывают проведённые исследования, и опросы практических работников нуждаются в такой функции, но не каждый субъект федерации наделит этой функцией муниципальную власть. Конституция Российской Федерации в статье 132 пункте 2 устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. В главе второй Земельного кодекса об охране земель (п.1 ст.12) предусмотрено, что «земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности». Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия и т.д. Контроль использования земель, в соответствии с главой 12 проекта Кодекса, осуществляется специально уполномоченными государственными органами, органами территориального общественного самоуправления, а производственный контроль проводится собственниками земельных участков.
Законодатель использовал схему контроля, принятую в законе «Об охране окружающей природной среды» 1991 года, т. е., ещё до принятия Конституции РФ. Если законодатель понимает под органами территориального общественного самоуправления органы исполнительной муниципальной власти, то это соответствует конституционным нормам.
По предложенной в Земельном кодекса схеме органы государственного земельного контроля субъектов федерации и уполномоченные лица не в состоянии проконтролировать положение дел на всей территории субъекта федерации. Им предписаны условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок, путем вынесения предупреждений, наложения административных взысканий и направления материалов на лишение виновного лица, не являющимся собственником, права на земельный участок, в соответствии со статьёй 54 Кодекса, в исполнительные органы государственной власти или орган местного самоуправления (ст.29 настоящего Кодекса). Это практически невозможно. Значит, такими же государственными полномочиями должны быть наделены органы земельного контроля и уполномоченные муниципальной власти.
Наделение государственными полномочиями муниципального органа земельным контролем по охране земель способствовало бы более раннему обнаружению и предупреждению земельных правонарушений. Например, в пункте 2 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года законодатель указал: «Контроль за осуществлением градостроительной деятельности проводится Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, соответствующими органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции». В пункте 5 этой статьи Кодекса предусмотрено, что «законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующие органы архитектуры и градостроительства могут наделяться дополнительными полномочиями на проведение контроля за осуществлением градостроительной деятельности». В статье 66 указанного Кодекса дан перечень восемнадцати градостроительных правонарушений, в том числе три из них чисто земельные. Определены размеры штрафов для юридических, должностных лиц и граждан и порядок их наложения. Нормы этого кодекса более прогрессивны, чем земельного кодекса, в плане предупреждения их нарушения и оперативности их применения.

10. С принятием Земельного кодекса РФ проблема ответственности за земельные правонарушения практически не получает нового решения. Наоборот, она становится более неопределенной. В Земельном кодексе отсутствует перечень административных нарушений и санкций за их совершение, что укрепляет у чиновника чувство безнаказанности. Ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Земельный кодекс РСФСР 1991 года признается утратившим силу, что полностью исключает ответственность за земельные правонарушения, перечисленные в нем. В Земельном кодексе РСФСР 1991 года в статье 125 «Административная и уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства» впервые была предусмотрена административная ответственность юридических лиц за земельные правонарушения и приведён перечень наиболее опасных земельных правонарушений.
После принятия Конституции Российской Федерации, 1993 г., Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2116 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» перечень нарушений был расширен, а ответственность за них усилена. В новом Земельном кодексе РФ подобной статьи с перечнем земельных правонарушений и санкций за них нет. Например, статья 74 «Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения» отсылает к нормам административного и уголовного законодательства. Статья 75 устанавливает дисциплинарную ответственность, статья 76 — гражданско-правовую ответственность для юридических лиц и граждан. Ничего не сказано об ответственности лиц без гражданства и иностранцев. Можно только полагать, что законодатель, в понятие «лица» вкладывает, видимо, весь перечень субъектов. В Земельном кодексе РФ содержится много распорядительных и запретительных норм. Статьи: 20 п. 5, 21 п. 1, 3, 22 п. 8, 28 п. 9, 35 п. 4 пп. 2, 99 п.2 перечисляются действия, которые «не допускаются». В статьях: 90 п. 3 пп. 3, 95 п. 7 пп. 1,2,3,4, 97 п. 4, 98 п. 5, 99 п. 4 кодекса указывается, что «запрещено», однако административная ответственность за их нарушение ни в Земельном кодексе РФ, ни в действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, не предусмотрена. Имеются некоторые упоминания об ответственности за подобные правонарушения в других нормативных и подзаконных актах, но их применение крайне затруднительно.
Статьи 50 — 54, 57.1, 61, 72, 99 КоАП РСФСР далеко не полностью отражают опасные умышленные земельные правонарушения. Не даёт всего перечня нарушений и Указ Президента РФ от 16. 12. 93 г. № 2162. Административный кодекс пока не соответствует нормам проекта Земельного кодекса РФ по перечню, ответственности и степени опасности земельных правонарушений, поэтому подлежит дополнению и изменению. Порой, за земельные (экологические) правонарушения предусмотренная административная ответственность выглядит строже, чем уголовная за преступление. Например, по части 2 статьи 57.1 — наложение штрафа в размере от одной до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и орудий совершения правонарушения или без таковой. Материалы об этих нарушениях и наложении штрафа могут рассматривать федеральные судьи или должностные лица органов по охране окружающей природной среды и природных ресурсов, в пределах своей компетенции.

11. В Земельном кодексе содержится положение, которое, если следовать ему буквально, заставит всех, кто претендует на земельный участок, даже при отсутствии спора, обращаться в суд за признанием права на такой участок: Статья 59 «Признание права на земельный участок» предписывает: «1. Признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. 2. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Возникают вопросы, что будет с судами и это ли имели в виду законодатели? Может быть, имелось в виду только нарушенное или оспариваемое право?
Не следовало бы применительно к восстановлению нарушенного права употреблять формулировки «суд может», как, например, это делается в статье 61 Земельного кодекса: » 1. Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным». В части второй статьи 62 вновь употребляется слово «может»: «На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).»
Возникает вопрос, о чем идет речь? О праве или обязанности? Если обязанности, то почему «может»?
В данном заключении излагаются только наиболее существенные положения, способные обострить криминальную и криминогенную ситуации. Проведение криминологической экспертизы и оформление ее результатов осуществлялось в течение весьма ограниченного времени с учетом внесения изменений в законопроекты, рассматривавшиеся во втором и третьем чтениях. В целом есть основания полагать следующее: настоящая редакция Земельного кодекса Российской Федерации не исключает того, что через короткое время в частной собственности окажутся те категории земель, которые там не должны быть, что будут в большей мере защищены интересы крупных частных собственников земельных участков и зданий; высока вероятность многочисленных фактов преступлений и иных правонарушений, однако земли безвозвратно перестанут быть государственными и муниципальными, как безвозвратно ушли миллиарды государственных средств, фигурируемых не в делах, рассмотренных судами, и в судебных исполнительных производствах, а лишь в публикациях, оперативных сводках и приостановленных уголовных делах. Высока вероятность, что тут же встанет вопрос об амнистии «манипуляторов с землей».
Земельный кодекс Российской Федерации было бы желательно направить на комплексную правовую экспертизу высококвалифицированных специалистов в области конституционного, гражданского, земельного, жилищного, административного и других отраслей права. Если отмеченные криминогенные моменты не являются результатом лоббирования специфических интересов, то они во всяком случае служат следствием противоречивого и нечеткого правового регулирования проблемы.

Доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист РСФСР     А.И.Долгова
Кандидат юридических наук, доцент                                                         Б.В. Тайлашев
Р.Ю. Казаков
В.В. Астанин
Д.И. Дзюба